Media

Update: Mensenrechtelijk kader woonwagenbeleid van gemeenten

28 april 2016

Publicatie over woonwagenbeleid in het Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten.

In het laatste nummer van het Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten van 2015 is een artikel verschenen van de hand van Mr. Leonie Huijbers, met  als titel ´Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief´. Dit tijdschrift is het belangrijkste juridische tijdschrift op het terrein van de mensenrechten in Nederland en is een uitgave van het Nederlands Juristencomité voor de Mensenrechten (NJCM). Leonie Huijbers  is promovenda bij de afdeling internationaal en Europees recht van de Radboud Universiteit Nijmegen en coördinator van het woonwagendossier van het Public Interest Litigation Project (PILP) van het Nederlands Juristencomité voor de Mensenrechten (NJCM).

In het artikel plaatst Huijbers de woonwagenbeleidsvoering in een breed mensenrechtelijk kader, waarbij ze zowel de negatieve als de positieve verplichtingen van de overheid ten aanzien van woonwagenbewoners bespreekt. Zij concludeert daarin dat de achterliggende integratiestrategie van de Nederlandse overheid an sich geen probleem vormt. De beleidsvarianten die daaruit voortkomen echter, zijn niet in overeenstemming met de betreffende mensenrechtenstandaarden.

In ons eerdere bericht “PILP publiceert Mensenrechtelijk kader woonwagenbeleid” van 15 augustus 2015 hebben wij al vermeld dat Leonie Huijbers een handreiking heeft geschreven voor gemeenten ‘Mensenrechtelijk kader woonwagenbeleid” waarin de volgende conclusies staan:

Woonwagen onderdeel woonwagencultuur.Ten eerste dienen gemeenten bij het bepalen van het woonwagenbeleid rekening te houden met de specifieke belangen van woonwagenbewoners.Het bewonen van een woonwagen kan dan ook niet worden weggezet als een simpele ‘woonwens’. Het moet worden gezien als een wezenlijk onderdeel van de woonwagencultuur en – identiteit wat vraagt om een gedifferentieerde behandeling.

Uitsterfbeleid is  discriminatie.Ten tweede is het van belang om een mogelijk tekort aan standplaatsen te ondervangen.Dit betekent niet dat het noodzakelijk is dat er evenveel woonwagenstandplaatsen zijn als er vraag naar is, maar in de ruimtelijke planning dient het woonwagenleven voldoende gefaciliteerd te worden. Om inzicht te krijgen in de vraag naar woonwagenstandplaatsen zouden gemeenten een wachtlijst kunnen opstellen en de wachttijd inventariseren. In ieder geval is duidelijk uit de oordelen van het College dat een woonwagenbeleid wat gericht is op het laten verdwijnen of inkrimpen van het aantal woonwagenstandplaatsen discriminerend is.

Belangen woonwagenbewoner. Ten derde dient ten aanzien van individuele gevallen de belangen van de betreffende woonwagenbewoner in acht te worden genomen.Zeker bij uitzetting dienen er zwaarwegende redenen te zijn; daarbij is antisociaal gedrag niet voldoende om uitzetting te rechtvaardigen.Eveneens betekent een gelijke behandeling in dat een uitzetting van een woonwagenbewoner niet zou mogen leiden tot een opheffing van de standplaatsen, wat in feite neer zou komen op een afbouwbeleid.

Woonwagenbeleid gemeenten in strijd  met mensenrechtenstandaarden.

In het nieuwe artikel in het laatste nummer van 2015 in het juristenblad ´Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief´ gaat zij dieper in op de vraag of  de vijf varianten van woonwagenbeleid, die gemeenten in Nederland toepassen in hun woonwagenbeleid wel toelaatbaar zijn als je kijkt naar de internationale, Europese en nationale richtlijnen voor mensenrechten.

Zij concludeert dat :

Conclusie 1.Erkenning als minderheid

Een officiële erkenning van Roma, Sinti en woonwagenbewoners door de Nederlandse overheid als nationale minderheden, zou recht doen aan de status van woonwagenbewoners en een betere bescherming van hun positie kunnen opleveren.

Conclusie 2. Varianten woonwagenbeleid zijn discriminerend.

Ten tweede lijkt de Nederlandse woonwagenbeleidsvoering lastig te verenigen met het mensenrechtelijk kader. Dit betreft dan in het bijzonder de eerste drie beleidsopties die aan de gemeenten zijn meegegeven door het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat (nuloptie, afbouw- en woonvisiebeleid), en waarvoor veel gemeenten hebben gekozen.

Variant 1: Het nuloptie of uitsterfbeleid. Ten aanzien van het gemeentelijk woonwagenbeleid heeft het College voor de Rechten van de Mens, zoals eerder aangegeven, woonwagenbewoners erkend als een bevolkingsgroep die onder de term ‘ras’ van de AWGB valt en heeft het erop gewezen dat hun specifieke woonvorm een essentieel onderdeel vormt van de woonwagencultuur. In dat licht heeft het de eerste VROM-beleidsvariant – de ‘nuloptie’ of in andere woorden het ‘uitsterfbeleid’ – beoordeeld als discriminerend. Volgens het College wordt in dergelijk beleid een direct onderscheid gemaakt tussen woonwagenbewoners en personen in reguliere huisvesting.

AWGB = Algemene Wet Gelijke Behandeling

Variant 2: Het afbouwbeleid. Aannemelijk is dat de tweede beleidsoptie, het ‘afbouwbeleid’, eveneens als discriminerend kan worden aangemerkt. Doordat het gericht is op het substantieel verminderen van de woonwagenbewoning tot een ‘kernvoorraad’, lijkt het immers eenzelfde direct onderscheid te maken als de nuloptie. Tot eenzelfde conclusie komt de Nationale Ombudsman die aangeeft dat het afbouwbeleid net als het uitsterfbeleid, de woonwagencultuur en groepsidentiteit aantast en daarmee discriminerend is. Dit lijkt ook in lijn te zijn met het recente oordeel van het College, waar het aangeeft dat het onvoldoende beschermen van de woonwagencultuur het risico met zich meebrengt dat gemeenten in strijd handelen met het discriminatieverbod. Op zijn minst kan worden gesteld dat het blokkeren van de mogelijkheid om het aantal woonwagenstandplaatsen uit te breiden in strijd lijkt te zijn met de EVRM-verplichting om de woonwagencultuur te faciliteren – de ‘zorgplicht’. Een afbouwbeleid houdt immers géén rekening met een (eventueel) groeiende vraag en met de specifieke behoeftes van woonwagenbewoners.

EVRM = Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Variant 3: Het woonvisiebeleid. Mijn inziens schiet ten slotte ook het ‘woonvisiebeleid’ tekort als het wordt bezien vanuit het hiervoor geschetste mensenrechtelijk kader. Bij dit beleid wordt de vraag naar een woonwagenstandplaats gezien als een simpele ‘woonwens’, waarmee het woonwagenleven niet erkend wordt als een onderdeel van de identiteit en cultuur van woonwagenbewoners. Sociale huurwoningen worden daarbij gezien als geschikte alternatieve huisvesting voor woonwagenbewoners, maar daarmee lijkt het niet in lijn te zijn met onder meer de jurisprudentie van het EHRM zoals besproken in paragraaf 4.2. Uit die jurisprudentie komt immers naar voren dat de culturele toereikendheid van alternatieve huisvesting ook in ogenschouw genomen zal moeten worden; rekenschap zal moeten worden gegeven aan de woonwagenlevensstijl. EHRM = Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Deze drie beleidsvarianten zijn discriminerend.Alle drie de beleidsvarianten – nuloptie, afbouw- en woonvisiebeleid – lijken dan ook onverenigbaar te zijn met het recht op respect van de woning, privé- en gezinsleven en het verbod van discriminatie, omdat ze simpelweg te weinig of zelfs geen rekening lijken te houden met de rechtmatige belangen vanwoonwagenbewoner. Tegen deze achtergrond lijkt de Nederlandse overheid niet te voldoen aan zijn procedurele en materiële verplichtingen onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

Conclusie 3. Standplaatsentekort.

Ten derde is er een groot tekort aan woonwagenstandplaatsen in Nederland, waardoor het voor veel woonwagenbewoners bijzonder lastig is om een woonwagenstandplaats te bemachtigen.
Hoewel woonwagenbewoners niet langer rondtrekken, een gevolg van de verplichte stationering op een woonwagenlocatie sinds 1968, heeft het nomadisch bestaan, volgens het EHRM, nog
steeds een plaats in de geest van het woonwagenleven. Naar het oordeel van het College voor de Rechten van de Mens manifesteren woonwagenbewoners zich in Nederland nog altijd met
een van andere bevolkingsgroepen te onderscheiden cultuur. Een groot tekort aan woonwagenstandplaatsen zou woonwagenbewoners dan ook raken in de kern van hun cultuur, omdat het
woonwagenleven als een integraal onderdeel moet worden gezien van hun identiteit als woonwagenbewoners.

Conclusie 4. Dit woonwagenbeleid leidt tot gedwongen integratie in woningen. Het uitsterf- en afbouwbeleid zijn voorbeelden van beleidsvoering die sterk gericht zijn op het zoveel mogelijk opnemen van woonwagenbewoners in reguliere huisvesting. Door het gedwongen karakter roept dit de vraag op in hoeverre dit nog werkelijk een integratiebeleid is. Aandachtspunt is dan ook dat de ‘repressieve inclusiestrategie’ van de Nederlandse overheid in ieder geval niet verwordt tot een assimilatiebeleid – daarmee zou het onmogelijk worden voor woonwagenbewoners om hun woonwagencultuur voort te zetten. De Nederlandse autoriteiten zouden dan ook bewust moeten zijn van de mensenrechtelijke grenzen van een integratiebeleid, die impliceren dat de woonwagencultuur en identiteit beschermd moeten worden. Volgens het EHRM zou deze bescherming niet alleen van belang zijn voor de woonwagenbewoners, maar is het ook noodzakelijk voor het voortbestaan van de culturele diversiteit in de samenleving.

Assimilatie = Zodanige aanpassing van individuen of groepen aan een dominante cultuur dat de oorspronkelijke culturele identiteit op de achtergrond raakt.

Conclusie 5.Tekort standplaatsen leidt tot aantasting  kwaliteit huisvesting woonwagenlocaties. Een vijfde noemenswaardig punt ziet op de gevolgen van het tekort aan woonwagenstandplaatsen voor de kwaliteit van huisvesting. De woonwagenbewoners die toch op een woonwagenlocatie willen blijven wonen leven vaak in overvolle woonwagens en gaan soms over tot illegale uitbreidingen.De kwaliteit van de huisvesting wordt bovendien bemoeilijkt door het ontbreken van woonwagenspecifieke bouwnormen door de afschaffing van de Woonwagenwet in 1999, waardoor vele woonwagens niet (kunnen) voldoen aan de gestelde normen. Een dergelijk resultaat kan volgens het ECSR niet zonder meer tegengeworpen worden aan de woonwagen-bewoners.Bij het woonwagenbeleid zou dan ook rekening moeten worden gehouden met de invloed die restrictief beleid kan hebben op zowel de kwantiteit als kwaliteit van woonwagens.

ECSR =Europees Comité voor Sociale Rechten

Conclusie 5. Ontbreken inspraak woonwagenbewoners. Als laatste kan worden geconcludeerd dat woonwagenbewoners momenteel onvoldoende worden betrokken bij beleidsvorming of besluiten die hen aangaan. Zowel de ECRI als de CERD hebben aanbevolen dat de maatregelen en strategieën die ten aanzien van Roma, Sinti en woonwagenbewoners worden gemaakt, in nauwe samenwerking met deze gemeenschappen moeten worden ontwikkeld. Op deze manier kan worden verzekerd dat ze toegesneden zijn op de specifieke problemen, zoals discriminatie en marginalisatie, en behoeftes van deze groeperingen. Dit geldt evenzo voor het woonwagenbeleid waar woonwagenbewoners mee geconfronteerd worden. Het wederzijdse wantrouwen tussen woonwagenbewoners en de overheid heeft daarbij een negatieve impact. Daarentegen kan worden gesteld dat er steeds meer zelforganisatie is bij de woonwagenbewoners waardoor ze hun belangen de laatste jaren beter hebben kunnen uitdragen. De oordelen van het College voor de Rechten van de Mens lijken daarbij een emanciperende rol te hebben gespeeld. Toch blijven problemen omtrent het woonwagenbeleid en andere zaken bij woonwagenbewoners in vele gemeenten bestaan. Een nationale strategie, waarin recht wordt gedaan aan alle hiervoor besproken verplichtingen en uitgangspunten, zou dan ook op zijn plaats zijn, zoals ook door organen als ECRI al is vastgesteld.

Aanbevelingen.

Het wordt tijd dat het huidige (minister Stef Blok en minister Lodewijk Asscher) of komende kabinet zich uitspreekt over een woonwagenbeleid, dat niet langer het stempel “discriminatie” draagt. De recente publicaties zoals o.a. het artikel van mr. Leonie Huijbers laten zien, dat het door gemeenten uitgevoerde nuloptie-, uitsterf-, danwel woonvisiebeleid strijdig is met alle door Nederland onderschreven nationale, Europese en internationale mensenrechtenverdragen. Een nieuwe aanpak, waarbij volmondig de woonwagencultuur inclusief de woonvorm wordt omarmd en gefaciliteerd, denk b.v. aan het wegnemen van blokkades door banken bij financiering van woonwagens en extra standplaatsen voor de jeugd, zal een aanmerkelijke kwaliteitsverbetering van woonwagenlocaties opleveren. Denk als overheid meer aan oplossingen die samen met bewoners bedacht worden in plaats van alleen maar aan problemen die door justitie, belastingen en beheerbureau’s moeten worden aangepakt.

ECRI =Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie.

CERD=VN-Comité voor de Eliminatie van Rassendiscriminatie